3.5. TRYB UCHWALANIA I OPINIOWANIA WIELOLETNIEJ PROGNOZY FINANSOWEJ (art. 230 nowej ustawy o finansach publicznych)
3.5.1. Uchwalanie WPF
Inicjatywa sporządzenia projektu uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej (WPF) i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu Jednostki Samorządu Terytorialnego (JST). Projekt takiej uchwały lub jej zmiany zarząd JST przedstawia wraz z projektem uchwały budżetowej: regionalnej izbie obrachunkowej - w celu zaopiniowania - oraz organowi stanowiącemu JST. Kompetencje zarządu dotyczące opracowywania WPF są analogiczne do tych przypisanych organowi wykonawczemu w zakresie projektu uchwały budżetowej i jej zmian. Jest to słuszne rozwiązanie ze względu na rolę zarządu w procesie wykonywania budżetu i realizacji zadań objętych WPF. Podkreślić trzeba, że w ogóle „uprawnienia i obowiązki organów JST w procedowaniu nad WPF ukształtowane zostały «na wzór» kompetencji ustalonych w procedurze uchwalania uchwały budżetowej (zob. art. 233, 238 i 239 n.u.f.p.). Takie rozwiązanie jest uzasadnione z uwagi na zakres wieloletniej prognozy i jej ścisły związek z podejmowanymi aktami budżetowymi"[15]. Zauważyć trzeba jednak kwestię specyfiki inicjatywy w sprawie ewentualnych zmian uchwały w sprawie WPF. Przepis art. 230 ust. 1 n.u.f.p. dotyczy jedynie projektu uchwały w sprawie zmiany obowiązującej uchwały w sprawie WPF, przedkładanego organowi stanowiącemu wraz z projektem uchwały budżetowej. Regulacja ta nie dotyczy zmian w WPF, wprowadzanych w trakcie roku budżetowego. Wyraźnie wskazuje na to art. 230 ust. 2 n.u.f.p., nakazujący przedkładanie projektu uchwały w sprawie „zmiany" WPF regionalnej izbie obrachunkowej w celu zaopiniowania wraz z projektem uchwały budżetowej. Wypełnienie zasady „kroczącej" prognozy może zatem mieć postać zarówno nowej uchwały w sprawie WPF na następny okres, jak i zmiany uchwały obowiązującej dotychczas, tj. dla upływającego roku budżetowego jako roku „startowego". Możliwość zastosowania tych dwóch rozwiązań wynika także z art. 230 ust. 7 n.u.f.p., który określa warunki uchylenia obowiązującej uchwały w sprawie WPF - uchylenie może nastąpić tylko w sytuacji jednoczesnego podjęcia nowej uchwały w tej sprawie[16].
3.5.2. Opiniowanie Wieloletniej Prognozy Finansowej
Opinię do projektu uchwały w sprawie WPF lub jej zmiany, przedstawionego wraz z projektem uchwały budżetowej, regionalna izba obrachunkowa (RIO) wydaje ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto i zamierza się zaciągnąć zobowiązania. Opinia RIO powinna być opublikowana przez JST w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej[17].
W tym miejscu warto się zastanowić nad zakresem zagadnień, jakie powinny być przedmiotem opinii wydawanej przez składy orzekające RIO. Będzie on podobny do określonego w art. 172 ust. 1 pkt 2 ustawy o finanasach publicznych z 2005 r. dla opiniowania dołączonej do projektu uchwały budżetowej prognozy kwoty długu. Organ nadzoru będzie musiał zatem w dalszym ciągu odnosić się w szczególności do prawidłowości uchwalania i wykonywania budżetów „w następnych latach", na które zaciągnięto i zamierza się zaciągnąć zobowiązania. Liczba tych lat będzie wynikała wprost z WPF na podstawie art. 227 ust. 2 nowej ustawy o finansach publicznych (n.u.f.p.).
Przedmiotem oceny okaże się więc w szczególności zgodność postanowień projektowanej WPF z przepisami art. 242 i 243 n.u.f.p.
Jednakże katalog spraw, które mogą mieć wpływ na omawianą opinię RIO, nie jest zamknięty (użycie wyrażenia „ze szczególnym uwzględnieniem") i także inne postanowienia WPF mogą być podstawą negatywnej opinii. Wniosek ten wynika z brzmienia przepisu art. 230 ust. 3 n.u.f.p., w którym ustawodawca nie przewiduje obowiązku żadnych działań JST w przypadku negatywnej opinii do projektu WPF - działania takie JST będzie zobowiązana podjąć dopiero na podstawie negatywnej opinii wydanej do uchwały w sprawie WPF i uchwały budżetowej w trybie art. 230 ust. 4 i 5 n.u.f.p. Nie ma także w nowej ustawie o finansach publicznych obowiązku przedstawiania opinii RIO organowi stanowiącemu przed uchwaleniem WPF na zasadach utrzymanych nadal dla opinii do projektu uchwały budżetowej (art. 238 ust. 3 n.u.f.p.). Właściwe wydaje się jednak, aby taka opinia była przedstawiona wraz z opinią o projekcie uchwały budżetowej.
Ponadto warto zwrócić uwagę na to, że „przedmiot opinii wydaje się być sformułowany niezbyt starannie. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że «kwota długu» nie będzie miała od 2014 r. wzorca kontroli, jaki zawiera obowiązujący jeszcze do 31.12.2013 r. art. 170 u.f.p. z 2005 r., ograniczający dopuszczalną kwotę długu do wysokości 60% planowanych dochodów. Nie będzie zatem od 2014 r. podstaw, aby kwestionować samą kwotę długu. Począwszy od oceny założeń na 2014 r. przedmiotem opinii będzie mogło być jedynie przestrzeganie relacji z art. 243, a więc relacji spłat zobowiązań zaliczanych do długu do dochodów w poszczególnych latach objętych prognozą. Jest to zasadnicza różnica, ponieważ taka sama kwota długu do takich samych dochodów budżetu JST nie musi oznaczać takiego samego kształtowania się relacji z art. 243 - na różnice może w szczególności wpływać inny harmonogram spłat zobowiązań, co powoduje różne obciążenia budżetu w skali każdego roku. Powyższe uwagi znajdują potwierdzenie w art. 230 ust. 5, stanowiącym, że w przypadku negatywnej opinii w zakresie kwoty długu, organy JST dokonują takich zmian uchwały w sprawie WPF i uchwały budżetowej «aby została zachowana relacja określona w art. 243»"[18].
Ponadto, jak się wydaje, przedmiotem badania przez składy orzekające powinny być spełnienie wymogów WPF, jakie określa art. 226 ust. 1-4 n.u.f.p., no i oczywiście kontrowersyjna, omówiona wyżej realistyczność WPF.